Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 4025/21 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia 21 października 2021 r. nr ZSPU.440.320.2019.II w przedmiocie przetwarzania danych osobowych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 4025/21, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej “p.p.s.a.” oddalił skargę J. K. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z 21 października 2021 r. nr ZSPU.440.320.2019.II w przedmiocie przetwarzania danych osobowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją organ umorzył postępowanie ze skargi J. K. na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych w zakresie adresu zamieszkania przez Starostę Przemyskiego, polegające na kierowaniu przez Starostę korespondencji adresowanej do K. K. na adres zamieszkania skarżącego. Zdaniem Sądu I instancji prawidłowo Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych nie dopatrzył się naruszenia w działaniu Starosty, który wysłał na adres zamieszkania skarżącego kierowaną do K. K. korespondencję dotyczącą aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu na adres wynikający z ewidencji gruntów i budynków. Adres ten – pomimo że zdaniem skarżącego osoba ta nie mieszka pod ww. adresem – figurował jako adres zameldowania K. K. (będącej według danych z księgi wieczystej współwłaścicielem tej nieruchomości), a także w wypisie z rejestru gruntów. Ustaleń w tym zakresie nie mogło zatem obalić oświadczenie skarżącego. Tym samym Starosta przesyłając na adres skarżącego korespondencję urzędową przeznaczoną dla K. K., nie naruszył prawa skarżącego do ochrony jego danych osobowych w postaci adresu zamieszkania. Wysyłając ową korespondencję przetwarzał dane osobowe K. K., a nie skarżącego.

Ponadto Sąd podniósł, że omawiane działania Starosty znajdowały uzasadnienie w art. 78 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990) dalej zwanej “u.g.n.”, który to przepis w realiach niniejszej sprawy stanowi, opisaną w art. 6 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz UE L 119 z 04.05.2016, str. 1, ze zm.), dalej zwanego “RODO” przesłankę legalizującą przetwarzanie danych osobowych K. K. w postaci adresu jej zamieszkania.

Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego (pkt 1), tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepis ustawy o gospodarce nieruchomości może stanowić samodzielną przesłankę przetwarzania danych osobowych.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania (pkt 2), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ administracji zebrał niezbędny do wydania decyzji materiał dowodowy i podjął niezbędne czynności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto pełnomocnik skarżącego z urzędu wniósł o przyznanie na jego rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu oraz zwrotu wydatków.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że art. 78 ust. 1 u.g.n. stanowił samodzielną podstawę do przetwarzania danych osobowych skarżącego. Zdaniem skarżącego przepis ten powinien być powiązany z innymi, właściwymi przepisami zobowiązującymi do podania określonych danych osobowych ze wskazaniem celu takiego postępowania. Ww. przepis jest przepisem materialnym upoważniającym organ do aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, a nie uzasadniającym przetwarzanie danych osobowych skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą prawną przetwarzania danych osobowych przez starostę stanowił art. 78 ust. 1 u.g.n. w powiązaniu z innymi przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zdaniem organu decyzja administracyjna została wydana w oparciu o wystarczający materiał dowodowy, pozyskany w wyniku postępowania administracyjnego przeprowadzonego zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

W ramach zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. skarżący kasacyjnie wskazuje, że organ zaniechał zebrania niezbędnego do wydania decyzji materiału dowodowego i podjęcia niezbędnych czynności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jednakże obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest przytoczenie uzasadnienia podstaw kasacyjnych oraz wyjaśnienie, dlaczego zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że “strona skarżąca kasacyjnie jest zobowiązana do szczegółowego określenia już w treści podstaw kasacyjnych sposobu i formy naruszenia przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego w płaszczyźnie twierdzeń skonkretyzowanych na tle poszczególnych elementów stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy, a nie tylko w warstwie abstrakcyjnej odwołującej się ogólnie do wzorców kontrolnych. Wymóg ten jest szczególnie istotny w odniesieniu do podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (w istocie przez błędną ocenę legalności ich wykładni lub zastosowania) lub postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku nie jest wystarczające ogólne wskazanie w ramach podstawy kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) naruszenia wybranych przepisów k.p.a. (np. art. 7, art. 77 § 1 lub art. 80 k.p.a.) bez powiązania – w opisie samej podstawy – tego naruszenia z konkretnymi okolicznościami faktycznymi lub prawnymi stanu sprawy, które zostały pominięte lub błędnie ocenione przez Sąd pierwszej instancji” (wyrok NSA z 30 stycznia 2024 r., II GSK 1255/23, LEX nr 3689009). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie powyższym wymogom nie sprostał, albowiem skarga kasacyjna nie wskazuje, jakie to konkretne dowody zostały przez organ pominięte oraz jakie okoliczności powinny zostać przez Prezesa UODO ustalone. Nie mogą zostać uznanie za wystarczające ogólne wskazania w tym zakresie, nieskonkretyzowane i nieodnoszące się do stanu faktycznego danej sprawy.

Niezależnie od tego, zdaniem NSA w składzie orzekającym Sąd I instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku, że organ poprawnie ustalił stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, opierając się na danych wynikających z rejestru gruntów, księgi wieczystej i Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności PESEL oraz że prawidłowe było adresowanie przez Starostę korespondencji kierowanej do K. K. na adres zamieszkania skarżącego. Przede wszystkim, kluczowe w niniejszej sprawie jest zawarte w zaskarżonym wyroku ustalenie, iż adres zamieszkania K. K. – mimo że jest tożsamy z adresem zamieszkania skarżącego – jest w odniesieniu do niej, jej daną osobową. Należy przypomnieć, że zakres sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza treść zaskarżonego aktu lub czynności – tu: decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z 21 października 2021 r. nr ZSPU.440.320.2019.II w przedmiocie przetwarzania danych osobowych. W decyzji tej stwierdzono, że skarżący zwrócił się do organu ze skargą na “przetwarzanie jego danych osobowych w zakresie adresu zamieszkania przez Starostę Przemyskiego, polegające na kierowaniu przez Starostę korespondencji adresowanej do K. K. na adres zamieszkania skarżącego”.

Tym samym zakres okoliczności faktycznych i dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy wyznaczony był przez przedmiot postępowania, a pośrednio przez skarżącego, kwestionującego prawidłowość przesyłania przez Starostę korespondencji kierowanej do osoby trzeciej. Organ ustalając, iż działanie Starosty w tym zakresie było prawidłowe, nie był uprawniony do wyjścia poza granice sprawy administracyjnej i ustalania innych (bliżej nieokreślonych w skardze kasacyjnej) okoliczności faktycznych sprawy.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, nie może być mowy o naruszeniu ochrony danych osobowych skarżącego polegającym na tym, iż na jego adres Starosta wysyłał korespondencję kierowaną do innej osoby, skoro adres ten był jednocześnie adresem zamieszkania innej osoby – adresata korespondencji. Jak wskazano powyżej, adres zamieszkania K. K. jest jej daną osobową, a nie daną osobową skarżącego. Tym samym do ewentualnego stwierdzenia naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych mogłoby dojść wskutek skargi ww. osoby, a nie skarżącego. Jakkolwiek adres skarżącego jest tożsamy z adresem ww. podmiotu, to kierowanie przez organ administracji (tu: Starostę) korespondencji na adres skarżącego, ale kierowanej do innej osoby, nie stanowi automatycznie o naruszeniu ochrony danych osobowych skarżącego. Zgodnie z art. 4 pkt 1 RODO ” oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej (“osobie, której dane dotyczą”); możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej”. Dane takie jak adres zamieszkania muszą być analizowane w powiązaniu z konkretną osobą, w niniejszej sprawie adres ten był powiązany z osobą K. K., a nie z osobą skarżącego. Co prawda przetwarzanie danych osobowych jest rozumiane szeroko, jako każdą operację lub zestaw operacji wykonywanych na danych osobowych (art. 4 pkt 2 RODO, niemniej w celu stwierdzenia przez Prezesa UODO naruszenia zasad przetwarzania danych osobowych, przetwarzanie to musi dotyczyć osoby wnoszącej skargę.

Podsumowując, w niniejszej sprawie można mówić wyłącznie o zbieżności adresów skarżącego oraz osoby trzeciej, do której organ administracji publicznej kierował korespondencję urzędową. Hipotetycznie, nawet nieprawidłowe kierowanie przez Starostę korespondencji do osoby trzeciej na adres skarżącego, nie jest równoznaczne z przetwarzaniem danych osobowych skarżącego. Aby można było mówić o przetwarzaniu danych osobowych skarżącego, dane takie jak adres należałoby powiązać z innymi danymi pozwalającymi na identyfikację osoby fizycznej, m.in. z jej imieniem i nazwiskiem.

Niezależnie od tego, jak to trafnie zauważyły organ oraz Sąd I instancji, art. 6 ust. 1 lit. c RODO stanowi przesłankę legalizującą kwestionowany przez skarżącego proces przetwarzania adresu w korespondencji kierowanej do K. K., bowiem działanie to było niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze (Staroście).

Obowiązek ten wynikał z art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wedle którego to przepisu aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, a do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. c RODO przetwarzanie jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy – i w takim zakresie, w jakim – spełniony jest co najmniej jeden z poniższych warunków (…) przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze. Skoro w niniejszej sprawie Starosta był zobowiązany do aktualizacji opłaty rocznej, to jednocześnie wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej był on uprawniony do przetwarzania danych osobowych niezbędnych do dokonania tej aktualizacji. “Obowiązek prawny” z art. 6 ust. 1 lit. c RODO należy rozumieć szeroko, jednocześnie nie jest wymagane, aby obowiązkowi temu towarzyszyło konkretne upoważnienie do przetwarzania przez organ danych osobowych osoby, której powyższy obowiązek dotyczy. Pośrednio potwierdza to treść art. 2a k.p.a., do którego art. 78 ust. 1 u.g.n. odwołuje się i który to przepis wskazuje realizację niektórych obowiązków organu związanych z przetwarzaniem w postępowaniu administracyjnym danych osobowych. Powyższe ustalenia przesądzały o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu w ramach przyznanego mu prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Nie było także podstaw do orzekania o przyznaniu na rzecz pełnomocnika z urzędu zwrotu wydatków poniesionych w ramach pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu, gdyż art. 203 – 204 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uprawniają sąd kasacyjny do orzeczenia o zwrocie wydatków poniesionych pełnomocnika tylko i wyłącznie na rzecz strony.