TSUE: RODO stosuje się do publikacji danych o dopingu; wymagana indywidualna ocena proporcjonalności
Trybunał, obradując w składzie wielkiej izby, rozstrzygnął pięć istotnych kwestii prawnych: czy RODO w ogóle ma zastosowanie do krajowych programów antydopingowych, kiedy dane o naruszeniach antydopingowych stają się danymi dotyczącymi zdrowia, jakie wymogi proporcjonalności musi spełniać ustawodawstwo nakazujące publikację tych danych, czy naruszenia antydopingowe mieszczą się w pojęciu „infrakcji” z art. 10 RODO, a także czy skarga do organu nadzorczego może być wniesiona przed faktyczną publikacją danych. Rozstrzygnięcia Trybunału mają bezpośrednie znaczenie nie tylko dla austriackiego systemu antydopingowego, lecz także dla każdej krajowej organizacji antydopingowej działającej w Unii Europejskiej.
Czego dotyczyła sprawa?
Czworo austriackich sportowców (AR, YT, DI i RN) zostało ukaranych przez Österreichische Anti-Doping Rechtskommission (ÖADR) lub Unabhängige Schiedskommission (USK) zakazami startów w zawodach — na czas określony lub dożywotnio — za naruszenia austriackiej ustawy antydopingowej (Anti-Doping-Bundesgesetz 2021, ADBG). Na podstawie tej ustawy Nationale Anti-Doping Agentur Austria GmbH (NADA) publikuje na swojej stronie internetowej listę zawierającą imię i nazwisko sportowca, uprawianą dyscyplinę, rodzaj naruszenia, nałożoną sankcję oraz jej daty. ÖADR publikuje analogiczne informacje w formie komunikatów prasowych na własnej stronie, podając niekiedy również nazwę zakazanej substancji. W październiku 2021 r. sportowcy zażądali od ÖADR i NADA usunięcia swoich danych. Po odmowie złożyli skargę do Österreichische Datenschutzbehörde (austriackiego organu nadzoru) na podstawie art. 77 RODO, powołując się na prawo do usunięcia danych z art. 17 RODO. Organ oddalił skargi — w przypadku trójki sportowców jako bezzasadne (uznając, że publikacja jest konieczna na podstawie obowiązku prawnego, co wyłącza prawo do usunięcia danych z art. 17 ust. 3 lit. b RODO), a w przypadku YT — za niedopuszczalną z braku interesu prawnego, gdyż w chwili wniesienia skargi jej dane nie zostały jeszcze opublikowane. Sportowcy zaskarżyli tę decyzję do Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego), który skierował do TSUE siedem pytań prejudycjalnych.
RODO stosuje się do krajowych programów antydopingowych
Pierwsze i fundamentalne pytanie dotyczyło tego, czy publikacja danych sportowców przez NADA i ÖADR w ogóle wchodzi w zakres stosowania RODO, czy też jest wyłączona na mocy art. 2 ust. 2 lit. a), zgodnie z którym rozporządzenie nie stosuje się do przetwarzania danych „w ramach działalności nieobjętej zakresem prawa Unii”.
Trybunał rozstrzygnął jednoznacznie: RODO ma zastosowanie. Wskazał, że wyjątek z art. 2 ust. 2 lit. a) musi być interpretowany ściśle i dotyczy wyłącznie działalności zmierzającej do ochrony bezpieczeństwa narodowego lub działalności, którą można zaliczyć do tej samej kategorii. Walka z dopingiem w sporcie do tej kategorii nie należy. Trybunał odrzucił dwa argumenty NADA: po pierwsze, że polityka antydopingowa należy do kompetencji państw członkowskich — okoliczność ta sama w sobie nie wyłącza RODO, skoro działalność nie zmierza do ochrony bezpieczeństwa narodowego; po drugie, że sport jest działalnością nieekonomiczną — ta cecha również nie uzasadnia zakwalifikowania działalności antydopingowej do kategorii bezpieczeństwa narodowego. Co istotne, Trybunał odwołał się do motywu 112 RODO, który wprost przewiduje możliwość transferów danych do państw trzecich „w celu zmniejszenia i/lub eliminacji dopingu w sporcie” — tym samym sam prawodawca unijny sytuuje walkę z dopingiem w zakresie stosowania rozporządzenia.
Kiedy dane antydopingowe stają się danymi dotyczącymi zdrowia?
Drugie kluczowe pytanie dotyczyło kwalifikacji danych o naruszeniach antydopingowych jako danych szczególnej kategorii w rozumieniu art. 9 RODO (danych dotyczących zdrowia).
Trybunał sformułował zasadę ogólną i wyjątek od niej. Zasada: informacja, że określona osoba dopuściła się naruszenia przepisów antydopingowych i z tego powodu jest pozbawiona prawa uczestniczenia w zawodach, nie stanowi co do zasady danych dotyczących zdrowia. Wyjątek: jest inaczej, gdy publikacja wymienia nazwę lub kategorię zakazanej substancji lub metody i gdy ta wzmianka — w połączeniu z innymi informacjami dotyczącymi danej osoby — jest ze swej natury zdolna ujawnić, choćby pośrednio, przez intelektualne zestawienie lub wnioskowanie, informacje o stanie zdrowia.
Trybunał precyzuje: sama wzmianka o nazwie zakazanej substancji znajdującej się w organizmie sportowca jest co do zasady niewystarczająca. Jednak nie można wykluczyć, że w połączeniu z innymi elementami stanie się ona pośrednio informacją o stanie zdrowia — w szczególności gdy sportowiec stosuje substancję zakazaną ze względu na szczególny stan zdrowia, ale nie ubiegał się o zezwolenie na użytek terapeutyczny (TUE) w trybie art. 12 ADBG. Weryfikacja tych okoliczności należy do sądu odsyłającego.
Jeżeli sąd odsyłający dojdzie do wniosku, że dane opublikowane przez ÖADR (które — inaczej niż dane NADA — zawierają nazwy substancji) stanowią dane dotyczące zdrowia, ich przetwarzanie będzie co do zasady zakazane, z zastrzeżeniem ścisłych wyjątków z art. 9 ust. 2 RODO. Trybunał wskazał, że potencjalnie wchodzi tu w grę art. 9 ust. 2 lit. g) — przesłanka przetwarzania koniecznego ze względów leżących w interesie publicznym, na podstawie prawa Unii lub prawa państwa członkowskiego, które jest proporcjonalne do realizowanego celu i przewiduje odpowiednie środki ochrony. To również sąd odsyłający musi zbadać.
Proporcjonalność obowiązkowej publikacji — wyważenie abstrakcyjne a indywidualne
Trzecia i czwarta kwestia prejudycjalna dotyczyła wymogów proporcjonalności przy obowiązkowej publikacji danych antydopingowych przewidzianej przez prawo austriackie. Ustawodawca austriacki zdecydował się na abstrakcyjne określenie kategorii podmiotów wyłączonych z obowiązku publikacji (sportowcy amatorzy, osoby szczególnie wrażliwe, sygnaliści), nie przewidując indywidualnej oceny w pozostałych przypadkach.
Trybunał przeprowadził pełną analizę proporcjonalności na tle art. 5 ust. 1 lit. a) i c) oraz art. 6 ust. 3 akapit drugi RODO w związku z art. 52 ust. 1 Karty praw podstawowych. Uznał, że:
Po pierwsze, walka z dopingiem — mająca na celu zachowanie uczciwości, integralności i obiektywizmu rywalizacji sportowej, zapewnienie równości szans między sportowcami, ochronę ich zdrowia oraz poszanowanie wartości etycznych w sporcie — realizuje cel leżący w interesie ogólnym. Co więcej, jest to cel, do którego zmierza sama Unia Europejska na mocy art. 165 ust. 2 TFUE.
Po drugie, nominatywna publikacja w Internecie jest zdolna do realizacji tego celu — zarówno przez odstraszanie sportowców od stosowania dopingu, jak i przez informowanie sponsorów, organizatorów zawodów i potencjalnych pracodawców, co zapewnia skuteczność orzeczonych sankcji.
Po trzecie, środki alternatywne — takie jak anonimizowana publikacja naruszeń czy ograniczenie informowania wyłącznie do podmiotów odpowiedzialnych za egzekwowanie sankcji (organizatorów zawodów, federacji) — nie są w stanie równie skutecznie osiągnąć wskazanego celu. Trybunał wskazał w szczególności: „skuteczność sankcji jest tym większa, im bardziej jest ona nagłośniona, gdyż zachęca innych sportowców do nieuciekania się po dopingu i samego ukaranego sportowca do nieponownego sięgania po doping” (tłum. red.). Ponadto, właśnie ze względu na specyfikę dopingu w sporcie, niezbędne jest, by informacja o sankcji była dostępna nie tylko dla bezpośrednich egzekutorów (organizatorów zawodów i federacji), ale też dla podmiotów pośrednio zainteresowanych — pracodawców i sponsorów.
Po czwarte — i to jest najważniejsza teza praktyczna tego wyroku — abstrahując od powyższych wniosków, Trybunał stwierdził, że sama abstrakcyjna ocena ustawodawcy, wyznaczająca kategorie wyjątków, nie zawsze jest wystarczająca. „Ze względu na powagę ingerencji w prawa podstawowe do poszanowania życia prywatnego i do ochrony danych osobowych […] nie można wykluczyć, że poza tymi z góry określonymi sytuacjami istnieją szczególne okoliczności, w których publikacja rozpatrywanych danych okazuje się niezgodna z wymogiem zrównoważonego wyważenia różnych kolidujących interesów” (tłum. red.). Artykuł 5 ust. 1 lit. a) i c) oraz art. 6 ust. 3 akapit drugi RODO nie wymagają wprawdzie indywidualnego wyważenia we wszystkich przypadkach, lecz — gdy sytuacje z góry określone przez przepisy krajowe nie pozwalają same w sobie na zapewnienie proporcjonalności w każdym indywidualnym przypadku — administratorzy mają obowiązek uwzględnienia okoliczności konkretnej sprawy i dokonania takiego indywidualnego wyważenia przed publikacją danych.
Wyważenie powinno uwzględniać ciężar naruszenia przepisów antydopingowych, status sportowca (w tym jego renomę na poziomie krajowym lub międzynarodowym) oraz czas trwania publikacji. Trybunał wyraźnie przesądził, że publikacja przez czas przekraczający okres obowiązywania sankcji jest nieproporcjonalna. Co więcej, jeżeli w czasie trwania sankcji sportowiec osiągnie wiek, w którym nie będzie już w stanie uprawiać danej dyscypliny, dalsza publikacja wydaje się co do zasady również nieproporcjonalna.
Dane antydopingowe poza zakresem art. 10 RODO
Piąte pytanie dotyczyło tego, czy dane o naruszeniach antydopingowych i orzeczonych sankcjach stanowią „dane osobowe dotyczące wyroków skazujących i naruszeń prawa” w rozumieniu art. 10 RODO.
Trybunał odpowiedział przecząco. Pojęcie „infrakcji” z art. 10 RODO odsyła wyłącznie do przestępstw karnych — a z historii legislacyjnej RODO wynika, że prawodawca unijny celowo pominął przymiotnik „administracyjne”. Pojęcie to wymaga autonomicznej i jednolitej wykładni w całej Unii, niezależnie od kwalifikacji nadawanej przez dane państwo członkowskie w prawie krajowym. Trybunał odróżnił przy tym sprawę antydopingową od sprawy dotyczącej punktów karnych za wykroczenia drogowe (wyrok w sprawie C-439/19, Latvijas Republikas Saeima): w tamtej sprawie przepisy o punktach karnych opierały się na tekście mającym ogólne zastosowanie; tymczasem regulacja antydopingowa dotyczy wyłącznie szczególnej grupy osób — sportowców — i ma na celu nie tylko ochronę społeczeństwa i karanie sprawcy, ale przede wszystkim zachowanie integralności rywalizacji sportowej i reputacji danej dyscypliny. Infrakcje antydopingowe mają charakter dyscyplinarny, nie karny.
Skarga zapobiegawcza do organu nadzorczego
Siódme pytanie (szóste pytanie — dotyczące kontroli sądowej nad organem sprawującym nadzór nad przetwarzaniem danych karnych — stało się bezprzedmiotowe po udzieleniu negatywnej odpowiedzi na pytanie piąte) dotyczyło sytuacji YT: austriacki organ nadzorczy odrzucił jej skargę jako niedopuszczalną, ponieważ w chwili jej wniesienia dane nie zostały jeszcze opublikowane.
Trybunał orzekł, że skarga z art. 77 RODO, zmierzająca do zapobieżenia publikacji danych, jest dopuszczalna, gdy w chwili jej wniesienia istnieją konkretne wskazówki, że publikacja jest nieuchronna lub nastąpi w niedalekiej przyszłości. Trybunał oparł to rozstrzygnięcie na kilku filarach: (1) literalnie art. 77 posługuje się czasownikiem w czasie teraźniejszym („stanowi naruszenie”), co nie wyklucza sytuacji przyszłej; (2) art. 58 ust. 2 lit. a) RODO wprost przewiduje ostrzegawcze uprawnienie organu nadzorczego wobec planowanych operacji przetwarzania — a zatem mechanizm prewencji jest wpisany w system RODO; (3) ograniczenie dopuszczalności skarg do przypadków, gdy przetwarzanie już nastąpiło, byłoby sprzeczne z celem RODO polegającym na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony.
Trybunał dodał, że skarga YT w istocie zmierzała nie do usunięcia danych (co byłoby niemożliwe przed ich publikacją), lecz do zapobieżenia tej publikacji — i była dopuszczalna właśnie w tej postaci, skoro w chwili jej wniesienia istniały konkretne wskazówki o nieuchronności publikacji (czteroletniego zakazu startów orzeczonego przez ÖADR).
Znaczenie praktyczne
Wyrok ma istotne konsekwencje dla wszystkich krajowych organizacji antydopingowych działających w Unii Europejskiej:
Po pierwsze, RODO stosuje się do ich działalności publikacyjnej bez wyjątku — same kompetencje państw członkowskich w dziedzinie sportu ani rzekomo nieekonomiczny charakter sportu nie uzasadniają wyłączenia z zakresu rozporządzenia.
Po drugie, ustawodawcze wyjątki od obowiązku publikacji (amatorzy, osoby szczególnie wrażliwe, sygnaliści) nie są wystarczające. Administrator musi być gotowy do przeprowadzenia indywidualnej oceny proporcjonalności, gdy zachodzą szczególne okoliczności — i dokonać jej przed publikacją, nie po.
Po trzecie, czas trwania publikacji jest samoistną zmienną w ocenie proporcjonalności. Publikacja po upływie okresu sankcji jest z góry nieproporcjonalna.
Po czwarte, jeżeli publikacja zawiera nazwę zakazanej substancji, administrator powinien każdorazowo ocenić, czy dane te stają się danymi dotyczącymi zdrowia w rozumieniu art. 9 RODO — i odpowiednio ustalić podstawę prawną przetwarzania.
Po piąte, mechanizm skarg prewencyjnych jest skutecznym narzędziem dla osób, wobec których publikacja jest jedynie planowana — organ nadzorczy jest obowiązany taką skargę rozpatrzyć.
Pełna analiza dostępna jest w subskrypcji Judykatura.pl.
—
Niniejsze opracowanie powstało częściowo z wykorzystaniem modelu sztucznej inteligencji ogólnego przeznaczenia i mimo dołożonej staranności może zawierać błędy. Nie stanowi porady prawnej — przedstawia wyłącznie pogląd Autora.